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特朗普對華301調查前景展望-多圖全景解析301調查
作者：張婧 宋蓓蓓
2017年8月14日，美國總統特朗普（Donald Trump）簽署總統備忘錄 (Presidential Memorandum)，要求美國貿易代表（USTR）羅伯特·萊特茲（Robert Lighthizer）決定是否就中國可能不合理或歧視性地損害美國知識產權、創新或技術發展的相關法律、政策、實踐展開調查。
同日，美國貿易代表羅伯特·萊特茲發表聲明，表示將進行全面調查，并根據需要采取措施以保護美國產業的利益。
8月18日，USTR正式宣布對中國發起301調查。
修訂后的《1974年貿易法》中第301條款規定，，USTR在裁定他國有如下行為的情況下，必須采取強制性報復措施（retaliatory measures）：
（1）他國否定了美國根據貿易協定所應享有的權利；
（2）他國的法律、政策或做法違反了貿易協定的規定或剝奪了美國貿易協定所應獲得的利益，或不符合貿易協定的規定；或
（3）他國的法律、政策或做法是“不正當的” (unjustifiable)，并對美國商業造成負擔或限制。[1]
而USTR在裁定下述情況存在時可以自由裁量是否采取報復性措施：
（1） 他國的法律、政策或做法是“不合理的”(unreasonable) 或“歧視性的”(discriminatory)，并對美國的商業造成負擔或限制；并且
（2） 美國應當采取措施。[2]
301條款針對的是國家而不是企業行為，談判與制裁的對象也都是國家而非單獨的企業。設立之初，301條款往往被用來應對侵犯美國在雙邊或多邊貿易協定中權益的行為。通常而言，強制性制裁僅限于此類違反美國國際法權利的他國行為 。但是對于USTR可以自由裁量是否采取制裁行為的＂不合理的＂或“歧視性的”他國法律、政策或做法的法條，定義就要寬泛和自由得多，并不要求與貿易協定相關。
針對知識產權，301條款中明文規定＂不合理的＂或“歧視性的”國家行為中包括拒絕以公平、平等為原則（１）對知識產權實施有效保護或（２）為依賴知識產權保護的美國公民提供公平市場準入機會。
特別301條款是指經修訂的《1974年貿易法》第182款，題目為＂確定拒絕為知識產權提供足夠保護和市場準入的國家。＂[4] 該條款規定，USTR要對普通301 中已規定的知識產權相關的不公平他國行為保持特殊關注，須在《國家貿易評估報告》[5] 提交后的30天內確定在知識產權保護或知識產權市場準入方面存在問題的重點國家，如發現此類行為使用普通３０１條款程序及時救濟。
按照目前的做法，USTR每年發布年度《特別301報告》，總結美國前一年度在知識產權國際保護和市場準入方面所做的工作，以及該年度的重點國家 (“Priority Foreign Countries”，PFC)、 重點關注國家（“Priority Watch List”，PWL）和關注國家（“Watch List”，WL）名單。列為重點國家的，USTR正在名單公布30天之內必須對其發起301調查。同時，USTR須在《聯邦公報》（Federal Register）上公布所確定的重點國家名單。
事實上，特別301調查內容及基本流程與普通301調查一致，最主要的區別除了特別301調查聚焦在知識產權問題之外，還有一點在于調查發起方式。普通301調查可以由利害關系人提出申請而發起，或者由USTR自行決定發起調查，特別301調查的啟動則取決于是否在年度《特別301報告》中被列為重點國家（PFC）。對于年度《特別301報告》上所確定的重點國家（PFC），在名單公布30天之內，USTR必須對其發起301調查。[6] 此項要求不適用于重點關注國家（PWL）或關注國家（WL）。
重點國家（PFC）的確定有三個標準：
（1）他國拒絕為知識產權提供足夠保護或拒絕為依賴知識產權保護的美國公民提供公平進入其市場機會的法律、政策或做法是極為嚴重或極端惡劣的；且
（2）上述法律、政策或做法對于美國的相關產品具有極大的負面影響；且
（3）他國沒有與美國進行真誠協商，或雙邊或多邊協商沒有取得顯著進展，無法對美國的知識產權提供足夠而有效的保護。
在今年4月發布的2017年度《特別301報告》中，我國并沒有被列為重點國家（PFC），而是被列為重點觀察國家（PWL）。因此，此次特朗普政府實際上是通過簽署備忘錄的方式提醒USTR應當對我國啟動301調查，而后，USTR給予立案，是屬于USTR自行啟動的普通301調查。
盡管利害相關人和美國總統都有提議啟動301調查的權利，但是是否立案最終由美國貿易代表辦公室（Office of the US Trade Representative, USTR）決定，并主導開展相關調查，通常會組建一個部門間301調查委員會（Inter-agency Section 301 Committee）來執行，委員會的成員可能還會包括外交部、商務部、國防部、財政部等。
USTR于1962-1963年間設立，1980年改為現名。該辦公室為總統辦公廳 (Executive Office of the President) 內的行政機構，但直接對總統和國會負責。
USTR的主要職能包括：
（1）制定美國國際貿易、商品和直接投資政策，主導與指導與其他國家就此類事務的談判，并負責美國政府在貿易政策事務方面的跨部門協調；
（2）代表美國進行貿易協定談判、管理美國的貿易優惠項目（比如針對發展中國家的普遍優惠制，GSP）；
（3）代表美國處理WTO和其他貿易協定（如北美自由貿易協議，NAFTA）下的國際訴訟 （即國際執法職能，包括提起WTO訴訟或NAFTA仲裁）；
（4）依據美國《1974貿易法》提起301款調查，逐年發布《國家貿易評估報告》和年度《特別301報告》等。
USTR的首腦為美國貿易代表（US Trade Representative, 縮寫同為USTR），為內閣級別大使銜官員，是總統的首席貿易事務顧問、談判代表和發言人。現任貿易代表是羅伯特·萊特茲（Robert Lighthizer），曾在上世紀八十年代里根政府中任職于美國貿易代表辦公室，當年在鋼鐵貿易談判中，便以強硬姿態見稱。萊特茲對WTO在爭端解決機制（Dispute Settlement Mechanism）持懷疑態度，而WTO爭端解決機制恰恰是近年來制約美國開展301調查（近年來美國301調查數量驟減）的最重要砝碼（詳見本文301調查與WTO機制部分），貿易代表萊特茲也讓此次301調查充滿了更多未知數。
USTR與兩個同級兄弟機構之間的關系也比較微妙。
一個是美國國務院（相當于美國的外交部），對于這個強勢部門，USTR以往似乎較為無奈，比如美國現在唯一活躍的301調查（Active Section 301）是與歐盟的含激素肉類的爭端，USTR似乎想要強硬一些，但外交部“美歐關系怎能由幾塊牛肉決定”的表態彌漫著擠兌的味道。因此，中美外交關系的形勢也將深刻影響USTR此次針對中國的301調查走向。同時，新任萊特茲是公認的鷹派人物（不易服從他人意見），可以預期USTR在其領導下會爭取改善傳統上的弱勢地位，貿易利益和外交政策利益的沖突可能會因此較往界政府更加激烈。
另一個是美國商務部，二者均有貿易管理手段。兩個部門原本分工明確，各司其職。然而新商務部長威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）在參與美國貿易政策事務及執法方面特別活躍。今年美國商務部已經針對鋼鐵和鋁發起了國家安全(national security) 相關的232條款調查。 羅斯還于本年7月31日在華爾街日報(Wall Street Journal)上發表署名文章， 批評中國和歐盟的貿易政策和實踐。作為美國貿易事務的主管機構之一，USTR很有可能急于通過此次針對中國的301調查爭奪其在貿易事務上的話語權，這從萊特茲聲明肯定的語氣中也可窺一斑。
在301調查中，美國總統得到的法律授權也十分寬泛，總統可以使用任何適當而可行的(appropriate and feasible) 的方式來解決外國不公平貿易行為，同時又對是否采用報復性措施擁有幾乎不受制約的終裁權，因為USTR在制裁方面必須要服從總統的指示 (direction)。[7] 這些特權使得美國總統在兩國談判中主動性更高。
301條款調查的特點是快速、靈活（行政機構擁有廣泛的自由裁量權）和高效。如果USTR認定被調查國家違反了301條款的規定，USTR授權可使用的報復性措施可以簡要歸納為：
（1）中止、撤回或不適用與有被調查國家訂立貿易協定中的優惠措施；
（2）對來自被調查國家的進口貨物提高關稅或采取其它進口限制，或對該國的服務征稅或進行限制；
（3）如果受調查的法律、政策和做法不符合19 U.S.C. 2462, 2702及3202條的免稅待遇，撤回、限制或中止這類待遇；
（4）有被調查國家簽署具有約束力的協定，由該國政府承諾取消有關的法律、政策和做法，消除這類法律、政策或做法對美國商業造成的負擔與限制，或對美國的貿易利益提供合理的補償；
（5）限制或拒絕給予“服務市場準入授權”。[8]
以上條款僅對USTR有約束力。除此之外，如前所述，美國總統如果決定干預，可以采用任何適當而可行的(appropriate and feasible) 的方式來解決301爭端，并不限于以上方面。
實踐中，上述第（1）和（2）種措施對被調查國威脅性最大。值得關注的是，301調查中所采用的報復性措施無須針對被調查國，且也不一定要與引起爭議的產品或產業領域相關。例如，在特定情況下，盡管調查針對的是某一國家，其報復性措施卻可以對全世界的產品加稅；再如，盡管調查針對的是某一產業或與其密切相關，最終美國也完全可以選擇該國的其他未涉案產業來采取報復性措施。舉例說明，如果此次的調查主要涉及知識產權密集的高新技術行業， 但是如果雙方未能達成和解且美國決定采取報復性措施，其甚至可以選擇對基本不涉案的非高技術產業（如紡織品等）加稅。
301調查與WTO機制
301調查這種美國一家同時做“原告、法官兼陪審員” 還負責監督執法的單邊性制度隨著1995年世界貿易組織（WTO）及其爭端解決組織(Dispute Settlement Body, DSB)的成立而面臨著不小的挑戰。
1998年11月，美國的301調查被歐盟提起WTO訴訟（DS-152），認為其違反WTO通過DSB解決貿易爭端的強制性規則。2000年，WTO專家組報告發布，幾乎判定美國301條款調查與WTO規則不相符。美國在WTO成立后已修改了301相關法律，但是某些措辭可以有多種解釋。在DS-152的審理過程中，美國多次公開保證301調查如涉及WTO管轄事務會通過WTO多邊機制來解決爭議，并承諾不在無WTO授權下采取單邊報復措施。WTO專家組認定美國301相關法律僅在此前提下與WTO規則相吻合，否則構成WTO違規。雖然301相關法律沒有被裁定WTO違規，這份WTO專家組報告對301調查影響很大，導致其后新增301調查驟然下降，并且鞏固了301調查結果由采取或威脅使用單邊報復措施逐漸轉為提起WTO訴訟的趨勢。實踐中，2005年之后美國產業考慮遞交301條款調查申請書都是將其視為正式向美國政府申請啟動WTO訴訟。
調查程序
在程序方面，如果案件涉及貿易協定，包括GATT 1994和《與貿易有關的知識產權協定》(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，or TRIPS) ，即WTO協議(WTO agreements), 無論是普通301調查還是特別301調查，USTR都需在相關貿易協定下提起的爭端解決程序結束后的30天內，或發起調查后的18個月內（以較早日期為準）做出決定。如果調查不涉及貿易協定，普通301調查需在發起調查后的12個月內、特別301調查需在發起調查后的6個月（特殊情況下還可延長至9個月）內作出決定。[9] 在301調查風行的上世紀80年代末至90年代初，一些案件都在12個月之內即和解解決。[10]
此外，301相關條款還規定，在301條款調查發起的當天，USTR應代表美國要求與被調查國就案件相關事宜展開磋商，但是USTR可以選擇延遲90天再向他國提出磋商的要求。[11]
2000年以前，301調查在實現美國的貿易政策目標方面非常高效。其中，日本的例子最為明顯，受其影響也最為廣泛。據金融四十人（CF40 VOICE）統計，截至1989年，USTR總計向日本發起了24件301調查，幾乎每一次調查均使得日本政府做出相應讓步（詳細情況見下表）。
美國采取過的制裁措施
事實上，往往301調查一開始，美國與被調查國的政府就會開始談判，有了代價高昂的報復性措施作為籌碼，美國在談判中態度通常比較強硬，往往會迫使貿易伙伴做出重大讓步。因此，301調查最終通過和解方式解決糾紛的比例非常高。截至1998年6月，美國總計提起118件301條款調
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